Dla cudzoziemca chcącego kontynuować studia w Polsce kwestią kluczową jest, by uzyskany przez niego dyplom został w procesie rekrutacji uznany za uprawniający do podjęcia pożądanych studiów. Jak zatem wygląda regulacja uznawania dyplomów i czy może ona być powodem dyskryminacji jakiejkolwiek grupy kandydatów na studentów?

Przystąpienie do rekrutacji na studia drugiego i trzeciego stopnia wymaga legitymowania się dyplomem potwierdzającym ukończenie studiów pierwszego stopnia lub jednolitych magisterskich, a w wypadku studiów trzeciego stopnia – studiów kończących się nadaniem tytułu magistra lub równoważnego (np. lekarza). Nie budzi większych kontrowersji sytuacja, w której kandydat na te studia na polskiej uczelni przedstawia dyplom wystawiony przez polską szkołę wyższą. Inaczej jest w wypadku, gdy ma on dyplom uczelni zagranicznej: rodzi to konieczność ustalenia, czy uzyskany dyplom spełnia przewidziane prawem polskim wymogi jego uznania w procesie rekrutacji. W sposób naturalny sytuacja przystąpienia do rekrutacji na studia drugiego i trzeciego stopnia z „obcym” dyplomem dotyczy częściej cudzoziemców niż obywateli polskich, dlatego problematyka uznawania dyplomów zagranicznych niejako automatycznie łączy się z kwestią równego traktowania obywateli polskich i cudzoziemców w procesie rekrutacji. Zasada równości [art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej] odnosi się bowiem do wszystkich, którzy pozostają pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej; wszystkie te osoby korzystają na zasadzie równości z praw i wolności konstytucyjnych, w tym z prawa do nauki [art. 70 ust. 1 Konstytucji RP]. Wyjątki od wskazanych tu zasad, dotyczące cudzoziemców, muszą być określone w ustawie [art. 37 ust. 2 Konstytucji RP] i muszą spełniać warunek proporcjonalności ograniczeń praw i wolności [art. 31 ust. 3 Konstytucji RP].

Z tego względu możliwa jest sytuacja, w której cudzoziemiec w procesie rekrutacji nie będzie traktowany tak jak obywatel polski. Trzeba tu jednak odróżnić dwie grupy cudzoziemców, a mianowicie obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej, Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA zrzesza Norwegię, Szwajcarię, Islandię i Liechtenstein) oraz obywateli innych państw. Co do pierwszej grupy, to wszelkie ograniczenia dyskryminujące są co do zasady zakazane ze względu na zobowiązania Polski wynikające z traktatów unijnych (Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) oraz umów konstytuujących Europejski Obszar Gospodarczy (wszystkie kraje UE i EFTA poza Szwajcarią). W obrębie drugiej grupy mogą się natomiast znajdować osoby o bardzo zróżnicowanym statusie, co zależy przede wszystkim od tego, czy istnieje umowa międzynarodowa zawarta między Polską a ich krajem ojczystym dotycząca podejmowania studiów i uznawania dyplomów. Niniejszy artykuł będzie poświęcony wyłącznie sytuacji tej drugiej grupy i od tego momentu termin „cudzoziemiec” bez dodatkowych określeń będzie – na potrzeby niniejszego tekstu – oznaczał osobę nieposiadającą ani obywatelstwa polskiego, ani obywatelstwa kraju członkowskiego UE bądź EFTA. Trzeba zaznaczyć, że pewne nawiązania do kwestii unijnych będą siłą rzeczy nieuniknione ze względu na strukturę regulacji prawnych tego problemu. Na wstępie przedstawiony zostanie zarys zasad, na jakich cudzoziemcy mogą podejmować studia w Polsce. Następnie zaprezentowane zostaną reguły uznawania zagranicznych dyplomów i przykładowe sytuacje sporne, które były przedmiotem rozstrzygnięcia sądów administracyjnych.

Dostępność studiów dla cudzoziemców w świetle ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym

Podstawowym aktem prawnym normującym zasady dostępności studiów (w tym studiów II i III stopnia) w Polsce dla cudzoziemców jest ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym z 27 lipca 2005 r. [DzU z 2012 r., poz. 572 z późn. zm., dalej jako: PSW]. Zasadnicze znaczenie ma art. 43 PSW, który wskazuje dwie zasadnicze kategorie cudzoziemców i charakter zasad, na jakich odbywają oni studia w Polsce [Wierzbowski i Sanetra (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym..., s. 101]. Ustęp drugi omawianego przepisu wymienia osoby należące do wskazanej we wstępie grupy „unijnych” cudzoziemców; oprócz tego znajdują się w niej ci z cudzoziemców „pozaunijnych”, którzy uzyskali np. zezwolenie na pobyt stały, otrzymali status uchodźcy bądź korzystają z tzw. ochrony czasowej. Wszystkie te osoby mogą podejmować studia na zasadach obowiązujących obywateli polskich. Druga kategoria jest wskazana w ust. 3 art. 43 PSW i obejmuje wszystkich innych cudzoziemców, niemieszczących się w zakresie przepisu ust. 2. Znajdzie się tu zatem większość cudzoziemców w znaczeniu przyjętym we wstępie do niniejszego tekstu. Podstawą podejmowania przez nich studiów są, zgodnie z tym przepisem, umowy międzynarodowe lub umowy zawierane przez uczelnie z podmiotami zagranicznymi (określające zarazem zasady, na jakich studia są podejmowane), a także decyzje właściwego ministra lub rektora (w których treści wskazane są zasady podejmowania studiów). Kategoria ta jest więc bardzo zróżnicowana wewnętrznie, gdyż zasady podejmowania studiów są tu każdorazowo określone w innym akcie prawnym albo w indywidualnym i konkretnym akcie stosowania prawa (decyzji administracyjnej). Trudno zatem w tym przypadku mówić o jakichkolwiek uregulowaniach dyskryminacyjnych wynikających wprost z przepisów ustawowych. Zasady podejmowania studiów przez cudzoziemców zostały jedynie doprecyzowane w ust. 4, który wylicza możliwe statusy osób z tej kategorii kształcących się w Polsce: stypendysta strony polskiej, stypendysta strony wysyłającej bez opłat za naukę, stypendysta uczelni, osoba ponosząca opłaty za studia, osoba studiująca nieodpłatnie bez uprawnień do świadczeń stypendialnych.

W sposób szczególny została natomiast uregulowana sytuacja osób legitymujących się ważną Kartą Polaka. Art. 43 ust. 5a PSW przewiduje, że osoby te mogą wybrać reżim prawny, w którym podejmą studia [Izdebski i Zieliński, Prawo o szkolnictwie wyższym..., s. 167-168], tj. mogą je odbyć na zasadach dotyczących obywateli polskich albo na zasadach wskazanych w art. 43 ust. 3 i 4 PSW. Regulacja ta wykonuje niejako założenia Ustawy o Karcie Polaka z 7 września 2007 r. [DzU z 2014 r., poz. 1187] w sferze szkolnictwa wyższego, ułatwiając dostęp do polskich uczelni osobom pochodzenia polskiego z terenów byłego ZSRR. Zdarza się jednak, że uczelnie nie wpisują do uchwały rekrutacyjnej wyżej wymienionych zasad dotyczących posiadaczy Karty Polaka. Nie skutkuje to oczywiście utratą stosownych uprawnień przez te osoby, gdyż wynikają one wprost z ustawy, niemniej należy rekomendować, aby uczelnie zwracały uwagę na tego typu detale. Kandydaci rzadko sięgają do aktów normatywnych dotyczących ich sytuacji, zapoznając się raczej z wewnętrznymi aktami uczelni, na którą chcą być przyjęci. Z tego względu uchwały rekrutacyjne powinny być przygotowywane starannie – tak by nie wywoływać u kandydatów niepewności co do przysługujących im uprawnień.

Ogólne zasady uznawania uprawnień i tytułów

Jak wspomniano wyżej, w świetle specyfiki rekrutacji na studia drugiego i trzeciego stopnia szczególnego znaczenia nabiera kwestia uznawania dyplomów i zdobytego wykształcenia. Prawo o szkolnictwie wyższym normuje tę kwestię w art. 191a, rozróżniając jednak równoważność uprawnień wynikających z dyplomów i równoważność tytułów nadanych dyplomem [Wierzbowski i Sanetra (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym..., s. 438]. Uznanie równoważności uprawnień następuje bowiem ex lege (tj. z mocy samej ustawy), po spełnieniu wskazanych w niej warunków. Natomiast uznanie równoważności tytułów następuje na podstawie właściwej umowy międzynarodowej albo w drodze nostryfikacji. W odniesieniu do cudzoziemców równoważność uprawnień ma miejsce wówczas, gdy spełniona jest co najmniej jedna z przesłanek pozytywnych określonych w art. 190a ust. 3-4 PSW i nie występują przeszkody określone w art. 190a ust. 5. Pierwsza przesłanka (ust. 3) dotyczy sytuacji, gdy dyplom zagraniczny uprawnia do kontynuacji kształcenia lub otwarcia przewodu doktorskiego w państwie, w którego systemie akademickim działa uczelnia wydająca dyplom; wówczas posiadacz dyplomu uprawniony jest do studiowania odpowiednio na studiach drugiego albo trzeciego stopnia w polskich jednostkach prowadzących tego typu studia. Druga przesłanka (ust. 4) skonstruowana jest analogicznie i daje analogiczne uprawnienia, przy czym odnosi się do sytuacji, w której kształcenie było prowadzone wspólnie przez co najmniej dwie uczelnie zagraniczne z różnych państw i co najmniej w jednym państwie daje stosowne uprawnienia do kontynuowania kształcenia. Przeszkodą w takim automatycznym uznaniu uprawnień jest okoliczność, gdy instytucja wystawiająca dyplom lub prowadząca kształcenie nie posiadała w dniu wydania dyplomu – zgodnie z prawem wewnętrznym państwa, w którego systemie działała – akredytacji ogólnej lub akredytacji do realizacji określonego programu studiów, względnie nie należała do systemu szkolnictwa wyższego danego państwa. Drugą okolicznością stanowiącą przeszkodę jest realizacja programu studiów w sposób uchybiający prawu państwa, w którym odbywało się kształcenie. Na marginesie należy dodać, że w świetle powyższych przesłanek sprawdzane są również dyplomy wydane przez uczelnie w państwach członkowskich UE i EFTA; różnica polega na tym, że w ich wypadku ustawa automatycznie wskazuje polski „ekwiwalent” danego dyplomu (art. 191a ust. 1 PSW).

Jeżeli chodzi o uznawanie równoważności tytułów, to następuje to na podstawie albo umowy międzynarodowej, albo procedury nostryfikacyjnej. Stosowne umowy międzynarodowe wiążą obecnie Polskę m.in. z Armenią, Białorusią, Koreą Północną, Kubą, Libią czy Wietnamem. Z kolei procedura nostryfikacyjna jest szczegółowo unormowana w Rozporządzeniu ministra nauki i szkolnictwa wyższego w sprawie nostryfikacji dyplomów ukończenia studiów wyższych uzyskanych za granicą oraz w sprawie potwierdzenia ukończenia studiów wyższych na określonym poziomie kształcenia z 19 sierpnia 2015 r. [DzU poz. 1467; dalej jako: Rozporządzenie]. Postępowanie nostryfikacyjne polega w swej istocie na porównaniu programu studiów oraz nadanych danym dyplomem uprawnień i jest przeprowadzane przez radę podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni, która w drodze uchwały uznaje dyplom za równoważny. W razie stwierdzenia różnic w programie i efektach kształcenia organ przeprowadzający nostryfikację może zobowiązać wnioskodawcę do złożenia stosownych egzaminów uzupełniających (§ 4 ust. 3 Rozporządzenia), których zaliczenie jest warunkiem nostryfikacji dyplomu. Stąd szczegółowe wymogi, jakie trzeba spełnić w procedurze nostryfikacyjnej, zależą od właściwości studiów zakończonych posiadanym dyplomem zagranicznym.

Uznawanie dyplomów w orzecznictwie sądów administracyjnych

Sprawy, w których uznanie dyplomu zagranicznego okazało się zasadniczym problemem prawnym i zaważyło na rozstrzygnięciu, stały się przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Trzeba zaznaczyć, że postępowanie rekrutacyjne na studia, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia o równoważności dyplomów i postępowanie nostryfikacyjne są odmianami ogólnego postępowania administracyjnego toczącego się według przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z 14 czerwca 1960 r. [tekst jednolity: DzU z 2016 r., poz. 23; dalej jako: k.p.a.]. Cudzoziemiec występujący w tych postępowaniach jako kandydat lub wnioskodawca jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W postępowaniu rekrutacyjnym wydawane są decyzje, w postępowaniu dotyczącym zaświadczeń odmowa jego wydania ma formę postanowienia, natomiast uchwały w postępowaniu nostryfikacyjnym stanowią bez wątpienia akt administracyjny dotyczący uprawnień jednostki. Wszystkie te czynności organów administracji mogą zostać zatem zaskarżone do sądów administracyjnych zgodnie z przepisem wyznaczającym właściwość rzeczową tych sądów, tj. art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z 30 sierpnia 2002 r. [tekst jednolity: DzU z 2012 r., poz. 270]. Poniżej przedstawione zostaną dwa przykładowe orzeczenia, w których sądy zajmowały się właśnie kwestią uznania dyplomów uzyskanych za granicą.

W sprawie o sygnaturze II SA/Wa 117/14 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) rozpatrywana była skarga osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia uznającego za równorzędny dyplom uzyskany na ukraińskiej uczelni, na której wnioskodawczyni studiowała w systemie „studiów na odległość” (ze względu na anonimizację z treści orzeczenia nie wynika dokładnie, jaki to był tryb studiów). Minister nauki i szkolnictwa wyższego odmówił wydania zaświadczenia, powołując się na to, że żadna z umów, których stronami były w dniu ukończenia przez skarżącą studiów (2001 r.) Polska i Ukraina (co do części umów jako następca prawny Związku Radzieckiego), nie przewidywała takiego systemu kształcenia (były to bowiem umowy z lat 70.), w związku z czym niemożliwe jest uznanie dyplomu potwierdzającego ukończenie tych studiów za równoważny polskiemu dyplomowi ukończenia studiów wyższych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przychylił się do stanowiska ministra i oddalił skargę. Z rozważań sądu warto zacytować następujący fragment, odnoszący się do charakteru prawnego zaświadczeń: „Zaświadczenie jest zatem aktem o charakterze informacyjnym, a nie aktem o charakterze prawnokształtującym, jakim jest np. decyzja administracyjna. Treścią zaświadczenia jest wiedza organu o stanie prawnym. Równorzędność dyplomu ukończenia studiów uzyskanego za granicą z dyplomami uzyskiwanymi w Rzeczypospolitej Polskiej powstaje z mocy samego prawa. Zaświadczenie zaś jest wyrazem wiedzy organu o prawie, zadaniem zaświadczenia jest potwierdzenie tego stanu prawnego”. Sąd wskazał zarazem, że organ wydający zaświadczenie ma bardzo ograniczoną możliwość prowadzenia w tej kwestii postępowania dowodowego i działa na podstawie danych już posiadanych i tych, na które powoła się wnioskodawca. Nie jest zatem możliwe w postępowaniu zaświadczeniowym udowadnianie „faktycznej równoważności” dyplomów, gdyż jest to ich cecha prawna: wynikająca z przepisów prawa i ustalana tylko na podstawie ich brzmienia.

W innej sprawie, toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie [sygn. akt III SA/Kr 157/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych], skarżący zakwestionował decyzję o odmowie przyjęcia na studia drugiego stopnia wydaną przez komisję rekrutacyjną jednego z polskich uniwersytetów. Decyzja była negatywna z tego względu, że – w ocenie organu – przedstawiony przez skarżącego dyplom ukończenia studiów I stopnia nie był równoważny względem polskiego dyplomu ukończenia studiów I stopnia. Dyplom ten pochodził od dwóch szkół, które wspólnie organizowały kształcenie na terenie Niemiec, przy czym jedna była uczelnią niemiecką, a druga brytyjską. Problemem, jaki wyłonił się w toku rozpoznawanej sprawy, było to, czy uczelnie, które wydały dyplom, były uczelniami akredytowanymi w systemach szkolnictwa wyższego państwa, w którym działały. Sąd przychylił się zasadniczo do argumentacji organu, wskazując, że „(...) nie wszystkie dyplomy ukończenia studiów będą mogły zostać uznane w Rzeczypospolitej Polskiej. Każdy zagraniczny dyplom powinien zostać sprawdzony pod kątem legalności jego uzyskania w danym kraju lub legalności kształcenia prowadzącego do jego uzyskania. Ważne jest zatem właściwe określenie, do jakiego systemu edukacji dany dyplom należy oraz w którym systemie edukacji prowadzone było kształcenie. Dysponując takimi danymi, należy ustalić, czy w świetle prawa wewnętrznego tych państw instytucje, które brały udział w organizacji kształcenia, działały legalnie i były w dniu wydania dyplomu akredytowanymi szkołami wyższymi”. Sąd zauważył ponadto bezwzględny charakter omawianej wcześniej przeszkody w uznaniu danego dyplomu za równoważny: „Podkreślić należy, że przepis art. 191a ust. 5 (...) ma jednoznaczne brzmienie i w razie wystąpienia tej przesłanki organ nie dysponuje żadnym luzem decyzyjnym. Rozstrzygnięcie zapadające w tym przedmiocie, wobec tak skonstruowanego przepisu, ma charakter decyzji związanej”. Omawiane orzeczenie wskazuje zatem, że nawet w wypadku dyplomu uzyskiwanego na terytorium Europejskiego Obszaru Gospodarczego nie ma automatyzmu w jego uznawaniu. Decydują wyłącznie ścisłe kryteria wskazane w przepisach PSW tożsame dla wszystkich dyplomów zagranicznych.

Uwagi końcowe

Podsumowując, należy zauważyć, że w zakresie uznawania dyplomów koniecznych do rekrutacji na studia drugiego i trzeciego stopnia panuje duże zróżnicowanie. Status takiego dyplomu – a co za tym idzie, cudzoziemca, który się na ten dyplom powołuje w rekrutacji – jest wypadkową kilku czynników. Możliwość jego uznania przez polski system szkolnictwa wyższego zależy od tego, w jakim kraju został wystawiony, jakie więzi prawne łączą ten kraj z Polską (państwo UE, państwo trzecie) i wreszcie jaki charakter miały prowadzone w celu uzyskania tego dyplomu studia. Posiadanie zagranicznego dyplomu może zatem komplikować rekrutację na wyższe stopnie studiów w Polsce, niemniej utrudnienie to nie jest związane bezpośrednio z osobą kandydata, ale z pochodzeniem jego dyplomu. W ten sposób utrudnienie to może dotyczyć zarówno obywateli polskich, którzy studiowali za granicą, jak i cudzoziemców przyjeżdżających do Polski kontynuować studia. Efekt dyskryminacyjny może zatem wystąpić wyłącznie pośrednio, a to ze względu na faktycznie częstsze legitymowanie się obcym dyplomem przez cudzoziemców niż przez obywateli polskich. Nie ma jednak podstaw do uważania tego zróżnicowania za nieusprawiedliwione. Przewidziane warunki uznawania równoważności uprawnień i tytułów opierają się na obiektywnym porównywaniu charakteru odbytych studiów i racjonalnym wymogu, by kandydat na studia w Polsce pozostawał na równym poziomie rzeczywistego wykształcenia co inni ubiegający się o przyjęcie na studia. Wszelkie postępowania prowadzące do uznania dyplomów są obwarowane gwarancjami proceduralnymi zapewniającymi rzetelne i sprawiedliwe rozpoznanie indywidualnej sprawy przez właściwy organ, podlegający ponadto kontroli sądowej co do legalności wydawanych decyzji. Można zatem postawić wniosek, że obecne regulacje uznawania dyplomów zagranicznych nie powinny zniechęcać cudzoziemców do kształcenia się w Polsce.

Zdarzają się jednak sytuacje faktyczne, związane ze składaniem posiadanych dyplomów w procesie rekrutacji, w których cudzoziemcy mogą mieć utrudniony dostęp do studiów – np. wówczas, gdy powstaje de facto konieczność odwiedzenia przez kandydata uczelni jeszcze przed wynikami rekrutacji. Chodzi o wymóg, aby składane podczas rekrutacji kopie dyplomów, zaświadczeń itp. zostały poświadczone przez uczelnię lub aby oryginał dokumentu został przedstawiony „do wglądu” (sytuacja odnotowana m.in. na [przypadki uczelni 071-E, 111-C, 097-C, 104-G]). Należy stwierdzić, że tego rodzaju wymogi nie mają większego uzasadnienia, tym bardziej że dokumenty poświadczyć może, nadając im walor urzędowy, każdy notariusz (zgodnie z art. 2 § 2 ustawy Prawo o notariacie z 14 lutego 1991 r. [tekst jedn. DzU z 2014 r., poz. 164, z późn. zm.] „czynności notarialne, dokonane przez notariusza zgodnie z prawem, mają charakter dokumentu urzędowego”) czy inna osoba, której uprawnienia notariusza przysługują (jak konsul RP), a uczelnie nie mają żadnych podstaw do odmowy uznania tak poświadczonej kopii. Wydaje się zatem, że uczelnie nie powinny wymagać poświadczania „u siebie” dokumentu; konieczność złożenia oryginału po zakończeniu rekrutacji jest wystarczającym elementem kontrolującym prawdziwość przedłożonych dokumentów.

O ile zatem analizowane regulacje nie stawiają cudzoziemcom żadnych przeszkód w studiowaniu w Polsce, o tyle pewne wymogi natury „faktycznej” mogą się takimi przeszkodami stać. Uczelnie powinny zwracać uwagę na to, że w procesie rekrutacji działają jako organy publiczne, a zatem „na podstawie i w granicach prawa” [art. 7 Konstytucji RP], stąd stawianie kandydatom warunków niemających oparcia w przepisach może zostać skutecznie zakwestionowane.

Bibliografia

• Izdebski H., Zieliński J.M., Prawo o szkolnictwie wyższym: komentarz, Warszawa 2015
• Wierzbowski M., Sanetra W. (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym: komentarz, Warszawa 2013