Autonomia szkół wyższych i jej granice

2016-03-07

Polskie uczelnie, wprowadzając kontrowersyjne lub dyskryminujące rozwiązania, zasłaniają się zasadą autonomii szkół wyższych zagwarantowaną w konstytucji. Wynika to z błędnego rozumienia pojęcia autonomii, która w swej istocie wymaga zachowania zgodności wewnętrznych przepisów uniwersyteckich z powszechnie obowiązującym prawem.

W maju 2012 r. w Warszawie odbyła się sesja jubileuszowa Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich. Podczas uroczystości prof. Barbara Kudrycka, ówczesna minister nauki i szkolnictwa wyższego, stwierdziła: „Mówiąc o wydarzeniach 1997 r. – roku utworzenia KRASP – chciałabym szczególnie wzmocnić to najważniejsze: po historycznym już referendum przyjęliśmy Konstytucję Rzeczypospolitej. Znalazło się w niej fundamentalne dla polskich uczelni zdanie: »Zapewnia się autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie«. Tak ukonstytuowała się wolność polskich uczelni”.

Istotnie koncepcja autonomii uczelni jest jedną z najważniejszych zasad mających wpływ na funkcjonowanie szkolnictwa wyższego i charakter ustrojowy szkół wyższych. Poświęca jej się ustępy publikacji popularnonaukowych, organizuje się konferencje na jej temat (np. konferencję Autonomia uniwersytetu, społeczeństwo obywatelskie, misja nauczycielska zorganizowaną w grudniu 2006 r. na Uniwersytecie Warszawskim). Podkreśla się, że autonomia uniwersytetu jest jego prawem do określania własnej misji, ustanawiania celów działania i przyświecających mu wartości [Luty, Na czym polega dzisiaj…]. Autonomia ma być też sposobem zagwarantowania realizacji praw i wolności jednostki, szczególnie związanych ze sferą nauki. Nazywa się ją także „kreatorem ustroju uczelni” [Woźnicki, Uczelnie akademickie…] oraz sposobem określenia swojej roli w środowisku akademickim, społeczno-gospodarczym i międzynarodowym [Bryzek i Strahl, Nietrafne przemyślenia].

***

Z drugiej strony coraz częściej mówi się ostatnio o nadużywaniu autonomii uniwersytetu i błędnym interpretowaniu tego pojęcia przez same uczelnie. Prowadzi to do wprowadzania przez szkoły wyższe rozwiązań prawnych niezgodnych z prawem powszechnie obowiązującym – naruszających m.in. konstytucyjną zasadę równości – lub do lekceważenia wymogów demokratycznego państwa prawa, takich jak chociażby zasada praw słusznie nabytych, zasada niedziałania prawa wstecz czy zasada transparentności działalności publicznej.

Warto podkreślić, że zasada demokratycznego państwa prawa wraz z zasadą sprawiedliwości społecznej umiejscowiona została już w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i – podobnie jak pozostałe postanowienia Konstytucji RP – jest prymarna wobec regulacji prawnych zawartych w ustawach i aktach niższego rzędu (np. w rozporządzeniach, zarządzeniach), w tym aktach prawa wewnętrznego. Oznacza to, że te ostatnie muszą pozostawać w zgodzie z treścią norm konstytucyjnych i – co więcej – spełniać ustanowione przez konstytucję wymogi i standardy. W dyskusjach nad problemami życia uczelni przywołuje się przykłady sprzeniewierzenia tym zasadom. Należą do nich sytuacje, kiedy uczelnie nie publikują uchwał i zarządzeń swoich organów ani protokołów z ich posiedzeń. W rezultacie społeczność uniwersytecka ani środowisko zewnętrzne wobec uczelni nie mogą poznać jej wewnętrznego prawa czy strategii. Ma to niebagatelne znaczenie, gdy chodzi o politykę finansową szkoły wyższej, wysokość pobieranych przez nią opłat i innych obowiązków nakładanych na członków społeczności akademickiej. Szkolnictwo wyższe i realizowane w jego ramach kształcenie jest zadaniem publicznym, uczelnie publiczne natomiast dysponują pieniędzmi publicznymi. W konsekwencji związane z tym sprawy należą do kategorii spraw publicznych i jako takie powinny podlegać społecznej kontroli i mogą być przedmiotem informacji publicznej udzielanej na wniosek obywateli [Lewiński, Dyskretne życie uczelni].

Za inną ilustrację źle pojętej samodzielności uniwersytetu posłużyć mogą przykłady treści aktów wewnątrzuniwersyteckich, dotyczące obciążeń nakładanych na studentów czy sposobów przeprowadzania postępowań, w tym postępowań rekrutacyjnych na studia, którym poświęcona jest niniejsza publikacja. Bacząc na ograniczenia objętościowe raportu, wymienić wypada jedynie kilka, np. wprowadzanie dodatkowych nieujętych w ustawie opłat dla studentów, zmienianie (najczęściej skracanie) terminów w procedurze administracyjnej na niekorzyść osoby zainteresowanej wynikiem postępowania czy kształtowanie wymagań rekrutacyjnych lub konkursowych w taki sposób, by odpowiadała im tylko konkretna, wybrana uprzednio osoba, co jawnie kłóci się z zasadami sprawiedliwości, bezstronności i gwarancjami równych szans obowiązującymi w tychże procesach. Innym przykładem jest uchwalanie wymogów rekrutacyjnych różnicujących kandydatów w sposób nieuzasadniony (np. obowiązkowa matematyka na poziomie podstawowym również dla roczników, które nie miały obowiązku zdawania tego przedmiotu na maturze). Zdarza się, że próby zwrócenia uwagi na brak przymiotu legalności czy słuszności określonych rozwiązań uniwersyteckiej legislacji czy działalności faktycznej są ucinane poprzez przywołanie idei autonomii szkół wyższych. Warto zatem odtworzyć rzeczywiste znaczenie autonomii i nakreślić jej granice oraz funkcje.

***

Początki autonomii uniwersytetów w Polsce sięgają pierwszej połowy XX w. Ustawa o szkołach akademickich z 13 lipca 1920 r. [DzU nr 72, poz. 494] przyznawała szkołom wyższym szeroki zakres samorządności i nadawała im osobowość prawną. W istocie uczelnie mogły samodzielnie ustalać swoją organizację wewnętrzną, administrować przekazanym majątkiem państwowym i dysponować majątkiem własnym. Ograniczeniem autonomii był nadzór właściwego ministra nad statutem i budżetem. Wzmocnienie uprawnień nadzorczych władzy publicznej nastąpiło w Ustawie o szkołach akademickich z 15 marca 1933 r. [DzU 1998, nr 1, poz. 6 z późn. zm.]. Powojenny Dekret o organizacji nauki i szkolnictwa wyższego z 28 października 1947 r. całkowicie podporządkował tę sferę życia społecznego ministrowi właściwemu ds. szkolnictwa wyższego. Więcej swobody uczelnie zyskały na mocy Ustawy o szkolnictwie wyższym i o pracownikach nauki z 15 grudnia 1951 r. [DzU 1952, nr 6, poz. 38]. Jednocześnie zniesiono gwarancję wolności nauki i wzmocniono zakres uprawnień ministra. Kolejne zmiany legislacyjne (1956, 1958, 1965, 1968 r.) można przyrównać do sinusoidy w kwestii normowania zakresu autonomii uczelni. W zależności od sytuacji politycznej ulegał on zwiększeniu (organy uniwersytetu zyskiwały prawo inicjatywy w sprawach ustaleń organizacyjnych, rosła rola senatu) lub zmniejszeniu (szkolnictwo wyższe ulegało ideologizacji). Ustawa o szkolnictwie wyższym z 4 maja 1982 r. [DzU nr 14, poz. 113 z późn. zm.], mimo iż uchwalona w czasie stanu wojennego, była pokłosiem strajków opozycji demokratycznej z 1981 r. Dzięki temu uczelnie uzyskały znaczny zakres autonomii, a przepisy o zabarwieniu ideologicznym zostały wyeliminowane. Pojawiły się gwarancje wolności nauki, prawo uchwalania statutu, wyboru rektora i innych organów, określania własnej struktury oraz swoboda gospodarowania majątkiem i środkami finansowymi. Niestety te liberalne zmiany zostały zniesione już w 1985 r. Ostateczne przywrócenie autonomii, która była później systematycznie poszerzana, przyniosła transformacja ustrojowa i podążająca w ślad za nią Ustawa o szkolnictwie wyższym z 12 września 1990 r. [DzU nr 65, poz. 385 z późn. zm.]. Przełomowym wydarzeniem było uchwalenie w 1997 r. Konstytucji RP, która wprost statuowała autonomię szkół wyższych [Kiebała, Autonomia uczelni…].

Zaczynając od warstwy językowej pojęcia „autonomia”, należy stwierdzić, że pochodzi z języka greckiego (auto – własne, nomos – prawo) i oznacza tworzenie własnego prawa wewnętrznego oraz zawiadywanie organizacją wewnętrzną. Łączy się ją także z takimi określeniami jak samodzielność, samorządność, niezależność, niezawisłość. Już na poziomie prawa europejskiego uznawana jest za jeden z podstawowych elementów składających się na wolność akademicką, wymienioną obok wolności sztuk i badań naukowych w art. 13 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej [Sobczak, Komentarz do art. 13].

***

Magna Charta Universitatum, porozumienie podpisane przez rektorów uniwersytetów europejskich w 1988 r. w Bolonii, jako jedną z podstawowych zasad uznaje to, że „uniwersytet jest instytucją autonomiczną, wokół której koncentruje się życie społeczne, niezależnie od tego, w jaki sposób – ze względu na położenie geograficzne i tradycję historyczną – społeczeństwo jest zorganizowane; uniwersytet – realizując badania naukowe i kształcenie – tworzy, wspiera i upowszechnia kulturę” [Wielka Karta Uniwersytetów…]. Podpisana w 1996 r. deklaracja erfurcka określa, że zarówno autonomia rozumiana jako „prawo instytucji akademickich do samodzielnego decydowania o wyborze środków realizacji zadań przed nimi postawionych bądź przez nie same przyjętych”, jak i akademicka „wolność uczonych do poddawania krytyce już osiągniętej wiedzy i głoszenia nowych idei, poglądów, także kontrowersyjnych i niepopularnych, bez groźby utraty pracy czy posiadanych w ramach instytucji przywilejów” powinna być szanowana przez państwo. Dużą wagę do wolności akademickiej oraz autonomii szkół wyższych przykładają także Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Oświaty, Nauki i Kultury oraz Europejskie Stowarzyszenie Uniwersytetów [Stachowiak-Kudła, Autonomia szkół wyższych…]. Do postanowień z Magna Charta Universitatum nawiązuje deklaracja bolońska sygnowana w 1999 r. przez ministrów odpowiedzialnych za szkolnictwo wyższe w 29 krajach europejskich, która zapoczątkowała proces istotnych zmian w systemach edukacji poszczególnych państw. Deklaracja wprost i jasno uznaje niezbędną niezależność i autonomię uniwersytetów. W 2012 r. państwa członkowskie Rady Europy przyjęły New Recommendation on the Public Responsibility for Academic Freedom and Institutional Autonomy [Recommendation CM/Rec(2012)7…]. Zgodnie z treścią rekomendacji wolność akademicka i instytucjonalna autonomia są podstawą wartości edukacji akademickiej i służą wspólnemu dobru społeczeństwa demokratycznego. Autonomia ta wyraża się w wolności uczelni i jej podmiotów od ingerencji z zewnątrz, ze strony władz publicznych i innych. Jest podstawowym warunkiem poszukiwania prawdy, zarówno przez nauczycieli akademickich, jak i studentów, zapewnienia kształcenia, uczenia się i badań bez lęku przed dyscyplinarnymi konsekwencjami. Jak już wspomniano na wstępie, na gruncie prawa polskiego art. 70 ust. 5 Konstytucji RP stanowi, że „zapewnia się autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie”. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie doprecyzował kilka kwestii z nią związanych. W pierwszej kolejności stwierdził, że przez autonomię szkół wyższych rozumie się konstytucyjnie chronioną sferę wolności prowadzenia badań naukowych i kształcenia, w ramach obowiązującego porządku prawnego. Konstytucja zakłada istnienie aktów wewnętrznych uczelni, które regulują prawa i obowiązki studentów. Prawo do takich regulacji przysługuje wszystkim uczelniom po to, by mogły one realizować cel publiczny, jakim jest kształcenie studentów i prowadzenie badań naukowych (twórczej pracy artystycznej). Ten wspólny cel nie powoduje jednak zatarcia różnic między szkołami wyższymi publicznymi i prywatnymi [wyrok TK w sprawie odpłatności za studia z 8 listopada 2000 r., sygn. akt SK 18/99, DzU z 2000 r., nr 10, poz. 1091]. Na marginesie warto dodać, że w odniesieniu do uczelni niepublicznych oznacza nie tylko niezależność w ramach obowiązującego porządku prawnego prowadzenia badań naukowych i kształcenia, ale obejmuje warunkującą tę działalność sferę wykonania planu rzeczowo-finansowego [Banaszak, Konstytucja…].

Autonomia jest ściśle powiązana z innymi prawami i wolnościami gwarantowanymi konstytucyjnie, a mianowicie z wolnością słowa, prawem do ochrony własności intelektualnej, prawem do prywatności, prawem do wolności badań czy prawem do kultury [art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 36 i art. 73 Konstytucji RP; wyrok TK z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt K 27/07, OTK ZU 2009, nr 4A, poz. 54]. W wypowiedziach Trybunału należy zwrócić uwagę przede wszystkim na uwagi wskazujące, że akty wewnętrzne uczelni muszą pozostawać zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Jak podkreśla Adam Krzywoń, autonomia nie oznacza wyłączenia spod porządku konstytucyjnego [Krzywoń, Konstytucyjne aspekty…]. W orzecznictwie sądów administracyjnych znajdujemy tezy, że autonomia nie może być dowolna ani realizowana z obrazą przepisów prawnych [wyrok NSA z 12 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 597/11; wyrok WSA w Gdańsku z 22 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Gd 408/07]. Ponadto Trybunał Konstytucyjny podkreśla instrumentalny charakter autonomii szkół wyższych. Jest ona bowiem jednym z elementów składających się na gwarantowane konstytucyjnie prawo do nauki. Stanowi swoiste narzędzie zapewniające jego realizację [wyrok TK z 8 listopada 2000 r., sygn. akt SK 18/99]. W doktrynie kwestię autonomii rozpatruje się w kontekście potrzeby zachowania równowagi konstytucyjnej (bazującej na zasadzie trójpodziału władz z art. 10 Konstytucji RP). Wyraża się ona w swego rodzaju dystrybucji kompetencji między inne organy i instytucje w celu lepszego, bardziej efektywnego wykonywania funkcji publicznych przez autonomiczne podmioty, a więc wyposażone w niezależność organizacyjną. Warto połączyć to z rolą uniwersytetów w państwie, społeczeństwie i świecie nauki, której to roli podporządkowana powinna być autonomia. Podstawowymi zadaniami uniwersytetów są: rozwój nauki, poszukiwanie prawdy i nauka krytycznego myślenia. W literaturze przedmiotu szczególnie podkreśla się służebną rolę uniwersytetów wobec społeczeństwa. Związki uczelni ze światem zewnętrznym podkreślone zostały we wspomnianych już porozumieniach międzynarodowych (Magna Charta i deklaracja bolońska). Uniwersytety nie mogą izolować się od wpływów zewnętrznych, pozostawać ambiwalentne wobec zmian cywilizacyjnych i potrzeb społecznych, a wręcz powinny zaspokajać te ostatnie [Eliasz, Autonomia uczelni…]. Podkreśla się ogromne znaczenie uczelni dla regionu, rozwoju gospodarki i kultury [Górniewicz, Szkolnictwo wyższe…]. Stanowią one bowiem nie tylko źródła innowacji, postępu i wynalazczości, ale także miejsca akumulacji kapitału społecznego, inkubatory demokracji i kuźnie postaw obywatelskich. Począwszy od ogólnego stwierdzenia, że powszechne kształcenie stało się najważniejszym motorem rozwoju gospodarczego i cywilizacyjnego we współczesnym świecie, przejść można do konstatacji, że realizacja autonomii powinna służyć nieskrępowanemu wypełniania swojej misji przez uniwersytet. Towarzyszy temu jednak pytanie o granice autonomii.

W myśl art. 70 ust. 5 Konstytucji RP określenie zasad zapewniania autonomii szkół wyższych powinno odbywać się za pomocą ustawy. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego przypomina, że regulacje ustawowe nie mogą znosić istoty tej autonomii poprzez zupełne i wyczerpujące unormowanie wszystkich spraw, które określają pozycję studenta w państwowej szkole wyższej [wyrok TK z 8 listopada 2000 r., sygn. akt SK 18/99]. Uczelnie powinny respektować wyznaczane przez rząd w formie ustawy strategiczne cele polityki wobec szkolnictwa wyższego dopóty, dopóki nie naruszają one sedna konstytucyjnie zagwarantowanej autonomii.

Można z tego wyprowadzić wniosek, że autonomia sama w sobie, jako prawnie gwarantowana sposobność samodzielnego rozstrzygania swoich spraw wewnętrznych, może być i jest w rzeczywistości ograniczana. Koresponduje to z koncepcją scedowania wybranych kompetencji na autonomiczny podmiot, taki jak uczelnia. Wedle tej koncepcji najczęściej występuje enumeratywna lista spraw, w których dany podmiot ma wyłączne prawo decydowania. Przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym określają autonomię uniwersytecką w sposób dosyć ogólny i szeroki. Unormowanie art. 4 ust. 1 PSW stanowi, że uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie. Wyłom w zakresie kompetencji, które dotąd należały do państwa, jest bardzo duży, ponieważ obejmuje „wszystkie obszary” działania uczelni. Prowadzi to do przyjęcia domniemania praw autonomicznych uczelni. W świetle art. 4 ust. 5 PSW organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego mogą podejmować decyzje dotyczące uczelni tylko w przypadkach przewidzianych w ustawach. W gestii państwa pozostały przede wszystkim pewne uprawnienia nadzorcze, realizowane przy pomocy Polskiej Komisji Akredytacyjnej. Zgodnie z postulatem Moniki Stachowiak-Kudły [Stachowiak-Kudła, Autonomia i jakość] respektowanie autonomii w ramach kontroli powinno polegać na wskazywaniu mocnych i słabych stron, formułowaniu zaleceń i pozostawianiu uczelniom dużej swobody w ich wprowadzaniu.

***

W ramach kategorii autonomii wyróżnia się autonomię instytucjonalną i osobistą. Autonomia instytucjonalna dotyczy relacji i stopnia niezależności wobec podmiotów na zewnątrz uczelni, czyli przede wszystkim państwa [Budnik i Miruć, Autonomia szkół wyższych…]. Autonomia osobista natomiast wiąże się z wolnością prowadzenia badań, wyboru ich kierunku i sposobu nauczania. Inny podział dotyczy sfery wewnętrznej i zewnętrznej. W ramach autonomii wewnętrznej wymienić można prawo do wyboru władz, decyzji kadrowych czy organizacji sądownictwa dyscyplinarnego. Drugi rodzaj autonomii stanowi o wolności od nieuprawnionych ingerencji czy restrykcji ze strony władz publicznych. Adam Krzywoń wyróżnia także cztery aspekty autonomii szkoły wyższej – normatywny, naukowy, organizacyjny i finansowy. Uczelnie mają prawo wydawania aktów normatywnych regulujących ich sprawy wewnętrzne. Ustawodawca może zakreślać granice tychże regulacji. Podstawowym ograniczeniem jest jednak sfera konstytucyjnych praw i wolności jednostki, które uniwersytecka legislacja musi respektować. Autonomia w wymiarze naukowym dotyczy swobody wyboru treści i metodyki nauczania oraz prowadzenia badań i ograniczona jest przez wymogi międzynarodowe i krajowe wobec programów nauczania i kwalifikacji pracowników akademickich. Aspekt organizacyjny realizuje się w wyborze władz uniwersyteckich i swobodzie kształtowania struktury wewnętrznej uczelni, np. podziale na jednostki organizacyjne. Dzięki autonomii finansowej uczelnie mogą prowadzić własną politykę inwestycyjną, ubiegać się o finansowanie pozabudżetowe, pobierać opłaty za niektóre usługi edukacyjne oraz w sposób niezależny dysponować majątkiem [Krzywoń, Konstytucyjne aspekty…].

W celu w miarę precyzyjnego określenia zakresu autonomii uczelni wymienić można następujące jej elementy składowe, będące formą egzemplifikacji:

a) w sferze akademickiej:

–    prawo do samodzielnego określania swej misji,
–    prawo do określania programów nauczania i planów studiów,
–    prawo do wyboru formy (systemu) studiów i określenia ich regulaminu,
–    prawo do określania sposobów oceny wyników nauczania,
–    prawo do tworzenia kierunków studiów,
–    samodzielność w wyznaczaniu zadań badawczych i dydaktycznych,
–    prawo do określania trybu i sposobu kształcenia kadry,
–    prawo nadawania tytułów honorowych,
–    prawo bezpośredniego podejmowania współpracy z zagranicznymi instytucjami naukowymi

b) w sferze gospodarczo-organizacyjnej:

–    prawo do ustanawiania statutu, będącego zasadniczym aktem ustrojowym uczelni,
–    prawo do ustanawiania i realizowania własnej strategii rozwojowej,
–    prawo do określania szczegółowych zasad pobierania opłat za niektóre usługi edukacyjne,
–    prawo do podejmowania działalności gospodarczej w ustalonym przez siebie zakresie,
–    swobodę w dysponowaniu majątkiem, w tym zaciąganiu zobowiązań,
–    swobodę w określaniu struktury organizacyjnej [Kiebała, Autonomia uczelni].

Warunkiem realizacji wyżej wskazanych uprawnień zgodnie z zasadą legalności jest stosowanie ich w graniach delegacji ustawowych, pod warunkiem że zostały w ogóle określone. Zamieszczona egzemplifikacja sposobu realizacji autonomii uniwersytetu daje ogląd zawartości treściowej tego pojęcia i pozwala dostrzec, że autonomia pełni funkcję swego rodzaju narzędzia. Narzędzia mającego zapewnić realizację założonych celów szkolnictwa wyższego w sposób najbardziej odpowiedni dla materii, jaką jest nauka i kształcenie na wysokim poziomie, a więc przez samo środowisko akademickie i według wartości oraz zasad przez to środowisko ustalonych i wyznawanych. Jak pisze Monika Stachowiak-Kudła, „autonomia uczelni dotyczy przede wszystkim jej dwóch podstawowych funkcji: prowadzenia działalności dydaktycznej i badań naukowych” [Stachowiak-Kudła, Autonomia szkół wyższych…]. Jeszcze precyzyjniej instrumentalny charakter autonomii ujmuje Tadeusz Sławek: „Zatem [obecnie – przyp. K.F.] jest to nie tyle autonomia służąca dociekaniu prawdy, lecz taka, która usprawnia sposób administrowania nauką” [Sławek, Autonomia, kształcenie, dług]. Bez wątpienia autonomia nie oznacza więc nieograniczonej i nieuzasadnionej swobody decyzyjnej i prawotwórczej.

Dzięki posiadaniu kompetencji nadanych w ramach autonomii szkoła wyższa bywa przyrównywana do zakładu administracyjnego – podmiotu niebędącego ani organem władzy rządowej, ani samorządowej, cieszącego się samodzielnością decyzyjną. Zakład administracyjny należy do tzw. administracji świadczącej – jednej z form decentralizacji administracji publicznej. Nastawiony jest na realizację pewnych potrzeb społecznych. W związku z tym dysponuje władztwem zakładowym nad pewną grupą społeczną (w tym wypadku środowiskiem danej akademii), nie jest hierarchicznie podporządkowany władzy i sprawuje swoje funkcje samodzielnie. Koncepcja władztwa zakładowego w odniesieniu do uczelni krytykowana jest jako relikt poprzedniego ustroju dostarczający argumentu na rzecz wyłączenia zaskarżalności do sądu decyzji uczelni, których adresatami są studenci i doktoranci [Krzywoń, Konstytucyjne aspekty…]. Kontrola sądowa takich decyzji jest bowiem gwarantowana konstytucyjnie i nie narusza istoty autonomii. W związku z tym zagadnieniem warto wspomnieć o funkcjonującym w doktrynie prawa administracyjnego podziale skutków aktów administracyjnych na wewnętrzne (wydane w ramach podległości wewnątrzzakładowej i dotyczące spraw wewnętrznych organów, np. zarządzenie o organizacji zajęć) oraz zewnętrzne, czyli akty kierowane do wszystkich podmiotów, również niepodporządkowanych organizacyjnie wydającemu je organowi. Akty zewnętrzne dotyczą praw i obowiązków jednostek i wywierają skutek również „na zewnątrz” organu, np. decyzja o skreśleniu z listy studentów. Ich podstawą prawną mogą być jedynie przepisy powszechnie obowiązujące. Fundamentalną różnicą między tymi dwoma rodzajami aktów administracyjnych jest możliwość zaskarżenia do sądu jedynie aktów zewnętrznych. W odniesieniu do sytuacji studentów częstym przypadkiem jest, dokonywana w ramach autonomii uczelni, błędna kwalifikacja aktów regulujących ich sytuację. W rezultacie decyzje dotyczące ich praw i obowiązków nie są nawet sporządzane w formie pisemnej, co uniemożliwia ich sądową kontrolę. W związku z tym akty administracyjne wydawane przez szkoły wyższe powinny podlegać szczególnej uwadze, by zagwarantować jak najpełniejsze poszanowanie praw i wolności studentów i doktorantów.

***

Odpowiedź na poszukiwania granic autonomii, prócz sformułowania „na zasadach określonych w ustawie”, w pewnym stopniu przynoszą ustępy 2-4 art. 4 PSW. Zgodnie z ich postanowieniami uczelnie powinny kierować się zasadami wolności nauczania, badań naukowych i twórczości artystycznej. Pełniąc misję odkrywania i przekazywania prawdy poprzez prowadzenie badań i kształcenie studentów, stanowią integralną część narodowego systemu edukacji i nauki. Uczelnie współpracują z otoczeniem społeczno-gospodarczym, w szczególności w zakresie prowadzenia badań naukowych i prac rozwojowych na rzecz podmiotów gospodarczych, w wyodrębnionych formach działalności, w tym w drodze utworzenia spółki celowej, o której mowa w art. 86a PSW, a także przez udział przedstawicieli pracodawców w opracowywaniu programów kształcenia i w procesie dydaktycznym. Powyższe unormowania pokazują, że uczelnie są częścią większego systemu, realizują zadania publiczne i to im podporządkowane powinny być wewnętrzne decyzje podejmowane w ramach autonomii. Świat akademicki, dysponując jednocześnie swobodą myśli, dyskusji i krytycznej oceny, wrośnięty jest w życie społeczne, z niego pochodzi i jemu służy, kształcąc kolejne pokolenia obywateli. Nie stanowi zatem wyizolowanej enklawy całkowicie odgrodzonej od reszty świata. Wytwory jego pracy trafiają bowiem poza mury uczelni i konfrontowane są z wydarzeniami życia pozauniwersyteckiego. Oczywiście uniwersytet stanowi dobro samo w sobie jako ośrodek rozwoju myśli i doskonalenia intelektualnego, ale niezaprzeczalne jest, że jako instytucja publiczna, finansowana z budżetu państwa, służyć ma dobru wspólnemu. Co więcej, spotkać można opinie, że autonomia nie jest przywilejem, lecz kluczem do reakcji na potrzeby społeczne, ale wymaga uniezależnienia od uciążliwych procedur biurokratycznych i kontrolnych [Filip, Autonomia nie jest przywilejem]. Analizując historyczną ewolucję zakresu autonomii szkół wyższych, można zauważyć, że głównym celem jej wprowadzenia jest jak najpełniejsze zabezpieczenie uczelni przed wpływami politycznymi w celu nieskrępowanego rozwoju nauki. Nie jest nim na pewno zwolnienie z przestrzegania powszechnie obowiązującego prawa. Z drugiej strony mniejszy lub większy zakres autonomii jest wyrazem mniejszego lub większego zaufania władzy do społeczeństwa i probierzem dojrzałości demokratycznej, obywatelskiej i społecznej.

***

Rola uczelni wyższych jako podmiotów realizujących funkcje publiczne wymaga wprowadzenia finansowej transparentności i pewnej dozy społecznej kontroli [tamże]. Wydatkowanie finansów publicznych musi łączyć się ze stosownym monitorowaniem i rozliczeniem [Woźnicki, Uczelnie akademickie…]. Wiąże się także z odpowiedzialnością wobec studentów i społeczeństwa [Smith L., wypowiedź podczas oficjalnego otwarcia The Magna Charta Observatory of Fundamental University Values and Rights w dniach 21-22 września 2001 r.]. Podobnego zdania jest M. Stachowiak-Kudła, która twierdzi że autonomia szkół wyższych musi być równoważona ich odpowiedzialnością wobec rządu i społeczeństwa za jakość i efektywność kształcenia [Stachowiak-Kudła, Autonomia i jakość]. Można to stwierdzenie odnieść do wszystkich działań podejmowanych w ramach uniwersyteckiej autonomii. Warto jednak pamiętać o wymiarze tej odpowiedzialności, która nie może być skonstruowana tak, by dać się wykorzystać w walce politycznej. O połączeniu autonomii i odpowiedzialności mówią same uczelnie. W kodeksie Dobre praktyki w szkołach wyższych uchwalonym przez zgromadzenie plenarne Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich w 2007 r. określono, że właściwa uczelni autonomia, której normy określa ustawa, obejmuje prawo do samodzielnego określania przez uczelnie własnej misji i wynikających z niej szczegółowych celów i zadań, a także wielu regulacji, określających sposoby działania uczelni. Korzystając ze swej autonomii, uczelnia musi jednakże tak interpretować wynikające z niej uprawnienia, by we właściwy sobie sposób, w najlepszym stylu, a zarazem efektywnie działać w społeczeństwie na rzecz odpowiedzialności za dobro wspólne.

Samo środowisko akademickie zwraca w literaturze uwagę na niebezpieczeństwo źle pojmowanej autonomii. Autorzy próbują tworzyć definicje autonomii i odnaleźć jej granice. Andrzej Kiebała stwierdza, że autonomia nie jest „państwem w państwie”, „profesorskim przywilejem” ani „wartością samą w sobie”. Nie jest też „wyjęta spod kontroli społecznej”. Jej celem, zdaniem A. Kiebały, jest osiągnięcie najwyższego poziomu sprawności systemu szkolnictwa wyższego, a więc nie służy wyłącznie uczelniom. Nie może też odrywać uczelni od otoczenia zewnętrznego. Ograniczeniami autonomii powinno być prawo (w przypadku którego istnieje jednakże ryzyko nadmiernej ingerencji w wolność akademicką) oraz kodeksy etyczne, które z kolei nie zawsze działają ze względu na swój przymiot „prawa miękkiego” [Kiebała, Autonomia uczelni…]. W doktrynie padają również głosy o tym, że autonomia bywa wykorzystywana jako argument do dyktatu nauczycieli akademickich [Eliasz, Autonomia uczelni…]. Postuluje się także wprowadzenie mechanizmów obrony przed skutkami działań nie dość odpowiedzialnych, bowiem uniwersytety nie są odporne na takie działania ze swej natury [Woźnicki, Uczelnie akademickie…]. Zdaniem Dominika Antonowicza „autonomiczność środowiska akademickiego nadaje tej społeczności specjalny status i poza korzystaniem z wielu przywilejów, nakłada również obowiązek utrzymania, ugruntowanego w tradycji, etosu uczonego. Środowisko akademickie musi znaleźć sposób na wyeliminowanie fałszywej profesjonalnej solidarności i wykorzenienie zachowań całkowicie niezgodnych z etosem pracy akademickiej. […] Dlatego polskie uniwersytety powinny mieć ustawowo zagwarantowaną autonomię, ale nie mogą stawiać siebie ponad obowiązującym prawem” [Antonowicz, Uniwersytet przyszłości…].

***

Najważniejszą granicę autonomii szkół wyższych stanowią konstytucyjne prawa i wolności jednostki. Uczelnie są częścią systemu prawnego, którego ramy wyznaczają właśnie unormowania Konstytucji RP dotyczące sytuacji podmiotów prawa. Wydawane w ramach autonomii akty prawne czy podejmowane działania nie mogą ich naruszać. Wyznaczenie zakresu autonomii w drodze ustawy, prowadzące do ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw, muszą zdać test proporcjonalności ustanowiony w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Akty uniwersyteckie natomiast dostosowane być muszą także do regulacji ustawowych oraz rozporządzeń i wskazanych w nich kierunków polityki państwa. Autonomia uniwersytetu nie oznacza bowiem zupełnej dowolności postępowania, a raczej swobodę w sposobach uprawiania nauki i prowadzenia kształcenia, czyli wykonywania swoich podstawowych zadań publicznych, nadanych im przez ustawodawcę, a więc niejako „z góry”.

Do sfery autonomii szkoły wyższej należy określanie konkretnych zasad i kryteriów rekrutacji na studia. Autonomicznie podejmowane decyzje szkoły wyższej co do liczby kandydatów przyjmowanych na studia muszą jednak uwzględniać funkcje oraz cele szkoły jako instytucji publicznej określone bezpośrednio w konstytucji, a zwłaszcza w zakresie gwarancji bezpłatnej nauki. W kontekście postępowania rekrutacyjnego najważniejszą zasadą, która powinna być respektowana, jest zapewnienie przez władze publiczne powszechnego i równego dostępu do wykształcenia [art. 70 ust. 4 zd. 1 Konstytucji RP]. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że urzeczywistnienie tych zasad powinno się odbywać właśnie za pośrednictwem publicznych szkół wyższych [wyrok TK z 8 listopada 2000 r., sygn. akt SK 18/99]. Zasady i kryteria rekrutacji nie mogą prowadzić do wykluczenia kandydatów ze względu na cechy, które na gruncie konstytucji nie pozwalają na różnicowanie jednostek, np. pozycję zawodową rodziców. W świetle raportu z 2012 r. do przyczyn trudności w dostępie do edukacji wyższej należą m.in. pochodzenie geograficzne i społeczne oraz poziom wykształcenia rodziców. Obok wzrostu poziomu skolaryzacji od lat 90. występuje rozwarstwienie środowiska osób studiujących [Sadura, Szkoła i nierówności społeczne].

Raport o rozwoju społecznym Polska 1998 – dostęp do edukacji (wydany pod patronatem Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju UNDP) wskazuje również bariery o podłożu ekonomicznym (niski poziom dochodów rodziny, duża skala ubóstwa skorelowana z bezrobociem, zbyt słabe zasilanie finansowe szkół), kulturowym (poziom wykształcenia rodziców, jakość nauczania na niższych szczeblach edukacji, rozwijanie zainteresowań, wzmaganie aspiracji uczniów) i naturalne (miejsce zamieszkania – wsie i małe miejscowości). Innym czynnikiem utrudniającym dostęp do edukacji trzeciego stopnia, który wymienia raport, jest niepełnosprawność [Dąbrowa-Szefler i Jabłecka, Szkolnictwo wyższe w Polsce]. Treść aktów prawnych uczelni może być determinowana środkami majątkowymi pozostającymi w jej dyspozycji oraz możliwościami prowadzenia zajęć dydaktycznych przez kadrę naukowo-dydaktyczną [wyrok TK z 8 listopada 2000 r., sygn. akt SK 18/99]. Nie może natomiast prowadzić do dyskryminacji potencjalnych kandydatów do podjęcia studiów. Chodzi nie tylko o dyskryminację bezpośrednią, ale także tę pośrednią i niewidoczną na pierwszy rzut oka. Stąd postulat uwzględniania wspomnianych wyżej jako egzemplifikacja barier w dostępie do kształcenia w szkołach wyższych.

Bibliografia

Antonowicz D., Uniwersytet przyszłości. Wyzwania i modele polityki, Warszawa 2005, s. 60.
Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012.
Bryzek B., Strahl D., Nietrafne przemyślenia, „Forum Akademickie” 2012, nr 5.
Brzezicki T., Ustrój szkolnictwa wyższego w Polsce, Toruń 2010.
Budnik A., Miruć A., Autonomia szkół wyższych w świetle przepisów ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym w: Suwaj P.J., Inflacja prawa administracyjnego, Warszawa 2012, s. 207.
Czerepaniak-Walczak M., Fabryki dyplomów czy Universitas?, Kraków 2013.
Dąbrowa-Szefler M., Jabłecka J., Szkolnictwo wyższe w Polsce. Raport dla OECD, Warszawa 2007.
Deklaracja bolońska. Szkolnictwo wyższe w Europie – Wspólna Deklaracja Europejskich Ministrów Edukacji zebranych w Bolonii 19 czerwca 1999 roku.
Dobre praktyki w szkołach wyższych – kodeks opracowany przez Fundację Rektorów Polskich, uchwalony przez Zgromadzenie Plenarne Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich 26 kwietnia 2007 r.
Eliasz A., Autonomia uczelni a ich służebna rola wobec społeczeństw w: Woźnicki J. (red.), Misja i służebność uniwersytetu w XXI wieku, Warszawa 2013, s. 104, 108.
Filip G., Autonomia nie jest przywilejem, „Forum Akademickie” 2001, nr 11.
Górniewicz J., Szkolnictwo wyższe w Polsce po 1990 r. – sukces czy porażka systemu politycznego w: Górniewicz J., Piotrowski P., Warmiński M. (red.), Szkolnictwo wyższe. Przekroje współczesnych problemów, Olsztyn 2013, s. 8.
Izdebski H., Zieliński J.M., Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, Warszawa 2015.
Kiebała A., Autonomia uczelni w: Rozmus A., Waltoś S. (red.), Szkolnictwo wyższe w Polsce. Ustrój – prawo – organizacja, Rzeszów 2009, s. 119, 122-126, 126-128.
Kieniewicz J., Autonomia uniwersytetu, Warszawa 2007.
Krzywoń A., Konstytucyjne aspekty autonomii szkoły wyższej w: Wiktorowska A., Jakubowski A. (red.), Prawo nauki. Zagadnienia wybrane, Warszawa 2014, s. 49, 51-53, 57.
Lewiński T., Dyskretne życie uczelni. Czy prowadzenie kształcenia na poziomie wyższym jest sprawą prywatną czy publiczną?, „Mała kultura współczesna” z 17 grudnia 2012 r., wyd. internetowe.
Luty T., Na czym polega dzisiaj autonomia uczelni wyższej?, „Ethos” 2009, nr 1-2, s. 154-155.
Pakuła J. (red.), Współczesne problemy nauki i szkolnictwa wyższego, Toruń 2013.
Pyter M. (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, Warszawa 2012.
Raport o rozwoju społecznym Polska 1998 – dostęp do edukacji, Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP), http://www.unic.un.org.pl/nhdr/1998/index.php?rok.
Recommendation CM/Rec(2012)7 of the Committee of Ministers to member States on the responsibility of public authorities for academic freedom and institutional autonomy z 20 czerwca 2012 r.
Rozmus A., Waltoś S. (red.), Szkolnictwo wyższe w Polsce. Ustrój – prawo – organizacja, Rzeszów 2009.
Sadura P., Szkoła i nierówności społeczne. Diagnoza zjawiska i propozycja progresywnej polityki edukacyjnej w Polsce, Warszawa 2012.
Sławek T., Autonomia, kształcenie, dług w: Kościelniak C., Makowski J. (red.), Wolność, równość, uniwersytet, Warszawa 2011, s. 25.
Sobczak J., Komentarz do art. 13 w: Wróbel A. (red.), Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Komentarz, Warszawa 2013, s. 548-549.
Suwaj P.J., Inflacja prawa administracyjnego, Warszawa 2012.
Stachowiak-Kudła M., Autonomia i jakość, „Forum Akademickie” 2012, nr 4.
Stachowiak-Kudła M., Autonomia szkół wyższych a instytucjonalne mechanizmy zapewnienia jakości w Polsce i wybranych państwach europejskich, Warszawa 2012, s. 15, 25.
Wielka Karta Uniwersytetów Europejskich z 18 września 1988 r. w: Kula E., Pękowska M., Europejski obszar szkolnictwa wyższego. Antologia dokumentów i materiałów, Kielce 2006.
Wierzbowski M., Prawo administracyjne, Warszawa 2011.
Wiktorowska A., Jakubowski A. (red.), Prawo nauki. Zagadnienia wybrane, Warszawa 2014.
Woźnicki J., Uczelnie akademickie jako instytucje życia publicznego, Warszawa 2007, s. 73, 254.
Woźnicki J. (red.), Misja i służebność uniwersytetu w XXI wieku, Warszawa 2013.
Zubik M., Konstytucja III RP w tezach orzeczniczych Trybunału Konstytucyjnego i wybranych sądów, Warszawa 2011.
Życki A., Szkolnictwo wyższe w Polsce w warunkach członkostwa w Unii Europejskiej, Warszawa 2006.